Nassauer Gespräche

13.11.2019: Seminarzentrum Gut Siggen
Ostholstein

Verwaltungslogik und kommunikative Praxis
Wirtschaft, Religion und Gesundheit als Gegenstand von Bürokratie in Deutschland 1930-1960

Wissenschaftliche Leitung: Prof. Dr. Thomas Großbölting und PD Dr. Klaus Große Kracht


Tagungsbericht
von Dr. Klaus Ritgen, Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e.V.

 

 13 Nassauer Gespräch  Wissenschaftliches Symposium im Tagungszentrum der Alfred Toepfer-Stiftung auf Gut Siggen in Ostholstein © Stein-Gesellschaft/A. Keute

 

Vom 13. bis 15. November 2019 versammelten sich Historiker und Juristen zum 13. Nassauer Gespräch. Unterstützt wird dieses vor allem dem wissenschaftlichen Austausch dienende Veranstaltungsformat der Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft seit einigen Jahren von der Alfred-Toepfer-Stiftung F.V.S., die insbesondere ihr Tagungszentrum auf Gut Siggen im Kreis Ostholstein zu Verfügung stellt und damit den Teilnehmern in der Abgeschiedenheit der holsteinischen Landschaft einen beeindruckenden Rahmen für ihren Austausch bietet.

 

Das 13. Nassauer Gespräch stand unter der Überschrift "Verwaltungslogik und kommunikative Praxis – Wirtschaft, Religion und Gesundheit als Gegenstand von Bürokratie in Deutschland 1930 - 1960". Es war zugleich Teil eines am Historischen Seminar der Westfälischen Wilhelms-Universität unter Leitung von Prof. Dr. Thomas Großbölting und apl. Prof. Dr. Klaus Große Kracht durchgeführten Projekts, welches von der Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien als Teil des großangelegten Forschungsprogramms "Die zentralen deutschen Behörden und der Nationalsozialismus" gefördert wird.

 

Das Münsteraner Projekt hat es sich zum Ziel gesetzt, die Auseinandersetzung mit der NS-Vergangenheit wichtiger deutscher Behörden voranzutreiben, indem es nach Wandel und Kontinuität der internen und externen Verwaltungspraxis vom Ende der Weimarer Republik bis in die 60er Jahre fragt. Für die ausgewählten Politik- und Verwaltungsfelder Wirtschaft, Religion und Gesundheit wird untersucht, auf welche Weise Verwaltung die von der Politik zugewiesenen Aufgaben für sich definierte, deren Bearbeitung intern organisierte, diese dann praktisch vollzog und extern legitimierend gegenüber den Verwalteten, vor allem aber gegenüber direkt betroffenen und einbezogenen Interessengruppen (wie Arbeitgeberverbänden, Gewerkschaften oder auch den Kirchen) kommunizierte. Im Unterschied zu vielen anderen Forschungsprojekten, die die Verwaltung in der genannten Epoche in den Blick nehmen, geht es nicht in erster Linie um personelle Kontinuität. Das zentrale Erkenntnisinteresse richtet sich vielmehr auf die Frage, in welchem Maße und mit welchen Effekten Traditionslinien, aber auch neue Impulse die Verwaltungspraxis nach innen und außen über die Regimewechsel 1933, 1945 und 1949 hinweg prägten.

 

Dass es dabei nicht (nur) darum geht nachzuweisen, dass und wie bspw. Ideologie oder Praxis der Verwaltung des NS-Regimes nach 1945 fortgeführt wurden, machte Großbölting in seinen Begrüßungsworten deutlich. Er erinnerte dabei an den Contergan-Skandal: Dass dieses ab 1957 gezielt als Schlaf- und Beruhigungsmittel zunächst rezeptfrei an Schwangere ausgegebene Medikament erst Jahre später als Ursache schwerster Fehlbildungen an Gliedmaßen und Organen von Föten identifiziert werden konnte, beruhte auch darauf, dass man seinerseit im Lichte der nach 1933 geübten Praxis bewusst auf jede Form der Registrierung von Personen, die unter physischen oder psychischen Beeinträchtigungen leiden, verzichtet hatte. In diesem Fall war es mithin gerade der Versuch, eine unheilvolle Traditionslinie zu unterbrechen, der zu einem (neuerlichen) Versagen der Verwaltung führte.

 

Prolog: Politische Beamte

Entsprechend der Grundausrichtung des Projektes gliederte sich auch die Veranstaltung in drei Sektionen, die sich mit Aspekten der Verwaltung in den Bereichen Wirtschaft, Religion und Gesundheit beschäftigten. Am Anfang stand allerdings der Abendvortrag von Prof. Dr. Stefan Fisch über "Politische Beamte und Politisierung der Beamten in Deutschland".

 

Historisch lasse sich die Idee des politischen Beamten, also eines Beamten, der, wie § 33 Abs. 1 BeamtStG heute bestimmt, ein Amt bekleidet, bei dessen Ausübung er in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen muss, bis 1848 zurückverfolgen. Ursprünglich also als gleichsam revolutionäres Instrument gedacht, um die überkommene Beamtenschaft des Ancien Régime aufzubrechen, wurde es bald danach während der Restauration im sozusagen kontraevolutionären Sinne eingesetzt, um den Status quo wiederherzustellen. Immer klar war dabei, dass es sich um einen vergleichsweise engen Kreis von Beamten in Führungsämtern handelte. Dass dazu in Preußen auch die Landräte gehörten, spielte insbesondere in der politischen Auseinandersetzung um den Bau des Mittellandkanals eine Rolle.

 

Dieses von Wilhelm II. geförderte Prestigeprojekt stieß auf den erbitterten Widerstand preußischer Großagrarier, die den Import preiswerten Getreides fürchteten. Dem Protest schlossen sich auch 18 Landräte an, die zugleich Mitglieder des preußischen Abgeordnetenhauses waren und dort gegen die Bewilligung von Geldern für den Kanalbau stimmten. Damit zogen sie sich den Zorn des Monarchen zu und wurden gemeinsam mit weiteren sog. "Kanalrebellen" ihrer Ämter enthoben und in den einstweiligen Ruhestand versetzt, aus dem jedenfalls einige von ihnen später wieder zurückkehren konnten, allerdings erst, nachdem sie ihr Abgeordnetenmandat niedergelegt hatten. Auch anlässlich der Regimewechsel 1918/1919 und nach 1933 wurde von der Möglichkeit der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand in größerem Umfang Gebrauch gemacht. In der Bundesrepublik und den Ländern, die – mit Ausnahme Bayerns – die Regelungen über politische Beamte in ihr Beamtenrecht übernommen haben, bilden insbesondere Wahlen, die eine politische Neuausrichtung der jeweiligen Regierung zur Folge haben, Anlass, führende Beamte der Ministerien in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen.

 

Fischs Skepsis gegenüber der Institution des politischen Beamten war unverkennbar; für ihn handelt es sich dabei im Grunde um einen Fremdkörper im System des Berufsbeamtentums. Im Berufsbeamtentum, dessen Entstehung er auf das Reformprogramm von Montgelas zurückführte, sieht er gerade ein Gegengewicht zur politischen Führung. In der Diskussion wurde demgegenüber angemerkt, dass diejenigen Beamten, die jedenfalls nach geltendem Recht in die Kategorie der "politischen" Beamten fallen, funktional betrachtet nicht der Exekutive, sondern der Gubernative zuzurechnen seien und als verlängerter Arm des Ministers der Durchsetzung derjenigen politischen Ziele dienten, für die die jeweilige Regierung gewählt worden sei. Das setzte ein besonderes Vertrauensverhältnis voraus und legitimiere die Abberufung des Beamten, wenn dieses Vertrauensverhältnis nicht mehr bestehe. Angesichts dieser Nähe zur Regierungsfunktion taugt die Institution des politischen Beamten daher wohl nicht als Indikator für eine Positionierung der Verwaltung.

 

Die Verwaltung der Wirtschaft

Die Sektion "Bürokratie zwischen Plan und Markt – Wirtschaft verwalten" begann mit einem Vortrag von Anna Elbers, die das Zusammenspiel des Deutschen Industrie- und Handelskammertags mit dem Bundeswirtschaftsministerium unter Leitung von Ludwig Erhard bei der Entstehung des Gesetzes zur vorläufigen Regelung der Rechtsverhältnisse der Industrie- und Handelskammern vom 18.12.1956 beleuchtete.

 

Dieses Gesetz wurde nicht etwa federführend im Bundeswirtschaftsministerium erarbeitet und auf den Weg gebracht. Wesentliche Triebfeder des Gesetzgebungsvorhabens war vielmehr die Kammerorganisation selbst. Hinter dieser Zurückhaltung des Ministeriums stand zum einen die ablehnende Haltung Erhards gegenüber dem Wunsch der Kammern nach einer Zwangsmitgliedschaft aller betroffenen Unternehmen des jeweiligen Kammerbezirks. Zum anderen spielte die Sorge des Wirtschaftsministers eine Rolle, dass die ebenfalls von den Kammern gewünschte Ablehnung jeder Form der Beteiligung von Arbeitnehmern zu einem unerwünschten Konflikt mit den Gewerkschaften führen könnte. Denn diese traten für paritätisch besetzte Kammern ein, um die überbetriebliche Mitbestimmung der Arbeitnehmer – eine zentrale gewerkschaftliche Forderung der Nachkriegszeit – zu verwirklichen.

 

Im Laufe der Zeit wurde der Widerstand des Ministeriums zwar weitgehend aufgegeben, zumal es Bundesländer gab, die mit eigenen Regelungen drohten. Das Entgegenkommen Erhards ging aber nicht so weit, dass sich das Bundeswirtschaftsministerium das Projekt zu eigen gemacht hätte. Als eigentlicher Autor des Gesetzeswerks fungierte daher die Kammerorganisation selbst, deren Entwurf über die Fraktionen in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht wurde. Dass das Ministerium dann doch in die Ausformulierung des Gesetzes eingebunden war, musste solange kaschiert werden, bis der Entwurf als Bundestagsdrucksache vorlag. Inhaltlich hielt das Gesetz – was angesichts dieser Entstehungsgeschichte niemanden verwundern wird – sowohl am Prinzip der Zwangsmitgliedschaft sowie an einer auf Unternehmen und damit die Arbeitgeberseite beschränkte Mitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern fest und knüpfte damit an vorhandene Traditionslinien an.

 

Prof. Dr. Sebastian Teupe wandte sich in seinem Referat "Neue Wirtschaftspolitik, alte Richter. Wettbewerbsregulierung in der frühen Bundesrepublik aus Sicht der Rechtsprechung" dagegen einem Handlungsfeld zu, in dem es nach seiner Darstellung auf der Ebene des materiellen Rechts nach 1945 einen deutlichen Traditionsbruch sowohl zur Zeit der Weimarer Republik wie des Nationalsozialismus gegeben hat. Ein Traditionsbruch, der sich aber – so wird man ihn verstehen dürfen – in der Rechtsprechung namentlich des Bundesgerichtshofs (BGH) zunächst nicht voll umfänglich widerspiegelte, weil dessen "alte" Richter nicht bereit waren, diesen Wandel ohne Weiteres nachzuvollziehen.

 

Teupes Thema waren die Dekartellierungsmaßnahmen, die die Aliierten nach 1945 in Deutschland durchsetzten. Die entsprechenden Gesetze dienten zweifellos der Zerschlagung der insbesondere während des 2. Weltkriegs entstandenen Konglomeraten wie der I.G. Farben, sollten andererseits aber auch das dem amerikanischen Recht bekannte Prinzip der Wettbewerbsfreiheit verwirklichen. Dass darin eine deutliche Abkehr zum Wirtschaftsrecht des NS-Regimes lag, ist unbestreitbar. Für die Zeit der Weimarer Republik wäre dagegen wohl ein etwas differenzierter Befund notwendig, immerhin wurde dort schon 1923 eine Kartellverordnung verabschiedet, die Kartelle zwar nicht verbat, sie aber immerhin unter Aufsicht stellte. Nicht zu verkennen ist des Weiteren, dass sich ab Mitte der 1920er Jahre das ordoliberale Gedankengut, welches dann entscheidend auch das deutsche Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen aus dem Jahr 1958 prägte, zu entfalten begann. Franz Böhm, einer der geistigen Väter des Ordoliberalismus, war bspw. seit 1925 Referent in der Kartellabteilung des Reichswirtschaftsministeriums.

 

Teupe ging es allerdings auch nicht in erster Linie um die Einzelheiten der Entwicklung der Kartellgesetzgebung in Deutschland – wer sich insoweit orientieren will, sei auf den von Hans Pohl herausgegebenen Sammelband zum Nassauer Gespräch des Jahres 1982 zum Thema "Kartelle und Kartellgesetzgebung in Praxis und Rechtsprechung vom 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart" verwiesen. Ihn interessierte vielmehr die Frage, wie die Gerichte und namentlich der BGH mit diesen neuen Vorgaben umgingen. Anhand der Analyse von drei Fallbeispielen kam er zu dem Ergebnis, dass das oberste deutsche Zivilgericht entgegen der Absicht der Alliierten die entsprechenden Regelungen nicht so auslegte, dass sie jegliche Beschränkung des Wettbewerbs unterbinden sollten, worin Teupe offenbar einen Beleg dafür sieht, dass die "alten" Richter sich nach 1945 immer noch in einer Gedankenwelt bewegten, in der Wettbewerbsbeschränkungen wesentlich weniger deutlich verpönt waren. Das zeige sich auch an der Bezugnahme auf Entscheidungen des Reichsgerichts.

 

Dass freilich die amerikanischen Antitrust-Regeln, die immerhin das Vorbild für die alliierten Wettbewerbsbestimmungen waren, in der Auslegung durch die amerikanischen Gerichte durchaus Spielräume zur Rechtfertigung von Wettbewerbsbeschränkungen ließen, räumte Teupe nach entsprechenden Hinweisen von PD. Dr. Michael C. Schneider, der es übernommen hatte, die Referate der ersten Abteilung zu kommenieren, ebenso ein wie die Tatsache, dass sich der BHG wiederholt auf genau diese Rechtsprechung bezogen hat. Den Vorwurf, der BGH habe seinerzeit die Regeln der Rechtsauslegung missachtet, wird man also nicht erheben können.

 

Den dritten Vortrag – "Der Aufbruch der Wirtschaftsverwaltung in der SBZ/DDR – Traditionslinien und Brüche" – hätte eigentlich Prof. Dr. Dierk Hoffmann übernehmen sollen, der allerdings kurzfristig verhindert war. Seine Überlegungen, die sich vor allem um den Aufbau der staatlichen Plankommission (SPK) der DDR drehten, wurden daher von Großbölting vorgestellt.

 

Intuitiv wird man geneigt sein, das Vorbild für eine solche Behörde, die schließlich wie keine andere das System der Planwirtschaft symbolisiert, in der damaligen UdSSR zu suchen, so dass sich in diesem Fall ein Traditionsbruch zur Zeit vor 1945 und insbesondere zur Zeit der Weimarer Republik geradzu aufdrängen würde. So einfach liegen die Dinge freilich nicht. Zur Weimarer Republik lässt sich insoweit eine Verbindungslinie konstruieren, als der Aufbau eines planwirtschaftlichen Systems ganz unabhängig von den Vorgaben der sowjetischen Ordnungsmacht seine innere Rechtfertigung auch aus dem offenkundigen Scheitern des kapitalistischen Systems während der Wirtschaftskrise der 1920er Jahre gewinnen konnte. Und mit den Jahren bis 1945 verbindet die SPK die Tatsache, dass es auch im Nationalsozialismus Elemente einer geplanten Wirtschaft sowie eine Vierjahresplanbehörde gegeben hat.

 

Schließlich und vor allem gibt es auf der Ebene des Personals starke, den Regimewechsel überbrückende Verbindungen. Denn es stellt sich bei den Funktionären der DDR schnell die Erkenntnis ein, dass eine Behörde wie die SPK ohne entsprechendes Fachpersonal nicht funktionieren könne – und wo sollten die in Betracht kommenden Personen ihre Ausbildung erhalten bzw. einschlägige Berufserfahrungen gesammelt haben, wenn nicht während der Weimarer Republik und dem Dritten Reich? Selbst die Mitgliedschaft in der NSDAP stand deshalb einer Tätigkeit für die SPK nicht entgegen.

 

Von Bürgern und Patienten – Gesundheit verwalten

Ein weiteres, vor dem Hintergrund der Geschehnisse nach 1933 gerade auf diesem Gebiet fraglos besonders heikles Thema der Veranstaltung war die Gesundheitsverwaltung. Benedikt Kemper eröffnete diesen Abschnitt der Tagung mit seinem Vortrag "Ein ganzes System auf der Anklagebank – Öffentliche Unsicherheitswahrnehmung als Katalysator ministerialen Vewaltungshandelns". Der Vortrag rekonstruierte Ereignisse, die zu Beginn der 1950er Jahre für erhebliches öffentliches Aufsehen in der Bundesrepublik sorgten und in einen Strafprozess mündeten, an dessen Ende ein mindestens ungewöhnliches Urteil stand.

 

Angeklagt war der Hamburger Arzt Martin-Heinrich Corten, dem vorgeworden wurde, seine Frau, von der er sich ganz offenbar zugunsten einer jüngeren Partnerin trennen wollte, dreimal für mehrere Monate in psychiatrischen Anstalten unterbringen zu lassen. Vorn dem ihm gegenüber erhobenen Vorwurf der Freiheitsberaubung wurde er freigesprochen, auch weil sich die an den Einweisungen jeweils beteiligten Ärzte auf den Standpunkt stellten, Frau Corten sei tatsächlich psychisch erkrankt gewesen, und weil ihnen das Gegenteil nicht nachzuweisen war. Das Gericht verknüpfte, wie Kemper im Einzelnen ausführte, den rechtlichen Freispruch mit einer eindeutigen moralischen Verurteilung des Angeklagten.

 

Warum ist diese Geschichte von Bedeutung für das Thema der Veranstaltung? Dieser Zusammenhang erschließt sich erst, wenn man bedenkt, dass die Unterbringung in einer (geschlossenen) Anstalt ungeachtet des Art. 104 GG seinerzeit ohne richterliche Anordnung möglich war, was der Fall Corten drastisch vor Augen führte. In den heute noch nachlesbaren öffentlichen Reaktionen auf diesen Fall verband sich die vor dem Hintergrund der noch jungen Erfahrungen aus der NS-Zeit allzu nachvollziehbare Sorge vor unberechtigten und richterlich nicht geprüften Eingriffen in die Freiheit mit der ur-menschlichen Furcht, zu Unrecht in eine "Irrenanstalt" verbracht zu werden, eine Furcht, die gerade seinerzeit durch den amerikanischen Spielfilm "Die Schlangengrube" besonders befeuert war, der just einen solchen Fall in dramatischer Art thematisierte.

 

Diese "öffentliche Unsicherheitswahrnehmung", also die Befürchtung, ein ähnliches Schicksal wie Frau Corten erleiden zu müssen, mündete in der Forschung nach der Ausarbeitung klarer gesetzlicher Regelungen für die Unterbringung psychisch Erkrankter und sorgte – so Kemper – für eine beschleunigte Erarbeitung der entsprechenden rechtlichen Grundlagen. Auch dieser Vortrag berührte also im Grunde nicht Fragen der Verwaltung im engeren Sinne, sondern der Rechtsetzung.

 

Auch der folgende Vortag von Dr. Franziska Kuschel betraf nicht eigentlich die Gesundheitsverwaltung, unter die man bspw. den öffentlichen Gesundheitsdienst oder etwa auch das Bundesgesundheitsamt subsumieren würde. Ihr ging es vielmehr um "Gesundheit als umstrittene Bundesaufgabe. Politische Gestaltungsansätze des Bundesministeriums für Gesundsheitswesen in den 1960er Jahren". Erzählt wurde vor allem die Entstehungsgeschichte dieses 1961 gegründeten Ministeriums, das seine Existenz wohl nicht in erster Linie der Erkenntnis verdankte, dass die Wichtigkeit des Gesundheitsthemas nach einem (Bundes-)Ministerium verlangte, sondern dessen Bildung vor allem darauf  zurückzuführen war, dass Konrad Adenauer nach der Bundestagswahl von 1961 durch ein "Sit-In" der CDU-Frauen praktisch dazu gezwungen wurde, mindestens eine Frau in sein Kabinett zu berufen. Das Amt übernahm dann Elisabeth Schwarzhaupt.

 

Die Zuständigkeit des neuen Ministeriums unterschied sich nicht unwesentlich von derjenigen des heutigen Bundesministeriums für Gesundheit. Der Bereich der Krankenversicherung etwa fehlte; insoweit verblieb die Zuständigkeit beim damaligen Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung. Aus dem Bundesministerium des Innern übernommen wurde eine Abteilung, die sich mit Fragen der Humanmedizin befasste. Daneben gab es noch eine Abteilung mit Zuständigkeit etwa für die Lebensmittelüberwachung sowie eine Abteilung, in der Zuständigkeiten zusammengefasst waren, die heute im Umweltministerium angesiedelt sind, bspw. die Luftreinhaltung.

 

Vor diesem Hintergrund ist es wenig überraschend, dass das neue Ministerium sich zunächst seinen Platz im föderalen und interministeriellen Gefüge suchen musste, wie Kuschel anschaulich beschrieb. Insbesondere die Versuche, den in Art. 74 Nr. 19 GG eher eng gefassten Zuständigkeitsbereich des Bundes zulasten der Länder auszuweiten, misslang, wie etwa der 1964 am Widerstand des Bundesrates gescheiterte Entwurf eines Gesetzes über die Jugendzahnpflege zeigte. Auch sonst agierte das Ministerium eher unglücklich, so bspw. im Umgang mit dem bereits erwähnten Contergan-Skandal, aber auch mit zahlreichen Lebensmittelskandalen der 1960er Jahre. Schon 1969 wurde das Ministerium dann in Bundesministerium für Familie und Jugend eingegliedert; erst seit 1991 existiert das Bundesministerium für Gesundheit wieder als eigenständiges Ressort.

 

Warum es die Gesundheitspolitik auf Bundesebene lange Zeit so schwer hatte, einen passenden institutionellen Rahmen zu finden, blieb – auch in der Diskussion – letztlich offen. Möglicherweise war es die Einschätzung, dass der Bund hier wie im Bereich der Bildung den Ländern das Feld überlassen sollte, möglicherweise sollte auch nicht an die unheilvolle Tradition des NS-Regimes angeknüpft werden, das das Handlungsfeld der "Volksgesundheit" politisch-ideologisch instrumentalisiert hat.

 

Ein nahezu unbekanntes Kapitel der deutsch-deutschen Zusammenarbeit erörterte anschließend Dr. Annette Hinz-Wessels in ihrem Vortrag "Verwaltungshandeln im Kalten Krieg: Von der inoffiziellen zur offiziellen deutsch-deutschen Kooperation im Gesundheitswesen". Beschrieben wird eine Praxis, die es Bürgern der DDR – insbesondere bin zum Mauerbau – ermöglicht hat, spezielle Behandlungen, die in der DDR nicht durchgeführt werden konnten, in Westdeutschland vornehmen zu lassen. Dazu bedurfte es der Einwilligung der zuständigen Stelle der DDR, welche insbesondere auch die erforderlichen Valuta-Mittel zur Verfügung stellte. Der Bau der Mauer erschwerte die Durchführungen von "Spezialbehandlungen" im Westen naturgemäß. Erst das Abkommen zwischen der Bundesrepublik und der DDR vom 25.4.1974 regelte die Zusammenarbeit beider Staaten auf dem Gebiet des Gesundheitswesens.

 

Abgerundet wurde dieser Abschnitt der Veranstaltung durch den Kommentar von Prof. Dr. Malte Thießen, der alle Beteiligten des Projektes dazu aufrief, sich noch intensiver als bislang geschehen mit den "langen Wurzeln" der Gesundheitsverwaltung in Deutschland zu befassen.

 

Intermezzo

Unterbrochen wurde die Reihe historischer durch einen juristischen Beitrag. Prof. Dr. Hinnerk Wißmann sprach im zweiten Abendvortrag über "Anleitung und Kontrolle: Typologie der Verwaltungsbefugnisse im modernen Rechtsstaat" und eröffnete seine Ausführungen mit der provokanten – aber durchaus nicht unberechtigten Frage –, warum sich das Projekt und die Veranstaltung eigentlich auf den Zeitraum zwischen 1930 und 1960 konzentriere. Dabei – so Wißmann – handele es sich um eine "kontraintuitive Epochenbildung", wobei sich aus einer verwaltungswissenschaftlichen Perspektive die Wahl des Endzeitpunkts immerhin damit rechtfertigen lasse, dass in den 1960er Jahren die Epoche der Schreibmaschine ende und die moderne Datenerfassung Einzug in die Amtsstuben hielt.

 

Inhaltlich bot Wißmann seinen Zuhörern sodann einen äußerst hörenswerten Parforce-Ritt durch Geschichte und Grundprinzipien des deutschen Verwaltungrechts, wobei er sich insbesondere auf die (polizeirechtliche) Generalklausel stützte und an ihrem Beispiel verdeutlichte, wie sich die Verwaltungsbefugnisse im Laufe der Zeit veränderten – angefangen bei § 10 II 17 des Allgemeinen Landesrechts, über § 14 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes von 1931 und die politische Indienstnahme des Rechts zur Durchsetzung der NS-Ideologie bis hin zu den Ermächtigungsgrundlagen des heutigen Polizeirechts bzw. des besonderes Verwaltungsrechts.

 

Religion verwalten

Der letzte Block der Vortragsreihe wandte sich der "Transzendenz im weltlichen Staat" zu und behandelte das Religionsverwaltungsrecht. Bedauerlich war, das der zweite juristische Vortrag der Tagung – Prof. Dr. Fabian Wittreck hätte über "Pfadabhängigkeiten des deutschen Religionsrechts von Weimar bis Bonn" sprechen sollen – wegen Erkrankung des Referenten ausfallen musste. Aber auch die verbleibenden Vorträge boten erhellende Einblicke in das Verhältnis von Staat und (in diesem Fall) katholischer Kirche – eine thematische Engführung, die Prof. Dr. Christiane Kuller in ihrem abschließenden Kommentar nicht ohne Grund bedauerte.

 

Den Anfang machte Jan H. Wille. In seinem Beitrag "Wie selbstverständlich einhalten. Normensetzende Verwaltungspraktiken beim Reichskonkordat nach 1945" beschrieb er die intensiven Bemühungen insbesondere der Kirche, aber auch der Adenauer-Regierung, keine Zweifel an der Fortgeltung des 1933 abgeschlossenen Konkordats aufkommen zu lassen. Für die Kirche hatte Papst Pius XII., der als Kardinalstaatssekretär Pacelli maßgeblich am Zustandekommen dieses völkerrechtlichen Vertrages zwischen dem Deutschen Reich und der Kurie beteiligt war, insoweit die Parole ausgegeben, dass die Kirche die Bestimmungen des Konkordats wie selbstverständlich einhalten müsse.

 

Dass dies nicht ohne Schwierigkeiten möglich war, zeigte sich etwa an der Frage des Treueeides, den die Bischöfe nach Art. 15 des Konkordats auf das Deutsche Reich abzulegen hatten: Man behalf sich, in dem die Eidesformel umstandslos an die neuen Verhältnisse angepasst wurde. Oder das politische Betätigungsverbot nach Art. 32 des Konkordats: Als der Kölner Kardinal Josef Frings 1948 in die CDU ein- und wenige Monate später wieder aus der Partei austritt, wurde von den Zeitgenossen viel über seine Motive für diesen Schritt spekuliert. Wille konnte darstellen, dass diesem Rücktritt von dem Eintritt eine Rüge des Papstes vorangegangen war, der auch in diesem Bereich in jedem Fall den Eindruck vermeiden wollte, dass Konkordat gelte nicht mehr. Als ein Beispiel für die gleichlaufenden Bemühungen der Bundesregierung verwies Wille auf die fast schon anekdotische Episode, dass Adenauer sich nach dem Besuch eines Hochamts bei der Kirche darüber beschwerte, dass auf das in Art. 30 des Konkordats vorgesehene Gebet für das Wohlergehen des Deutschen Reiches und Volks verzichtet worden war.

 

Dass die Sorge um den Fortbestand des Konkordats ungeachtet des von Wille freilich nicht erwähnten Art. 123 Abs. 2 GG, der gezielt mit Blick auf dieses in das Grundgesetz aufgenommen worden war, durchaus berechtigt war, wurde deutlich, als sich die Bundesregierung – auch unter Druck der Kirche – aus Anlass des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersacshen vom 14.9.1954 genötigt sah, dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorzulegen, ob das Konkordat nach wie vor in Deutschland geltendes Recht sei.

 

Stellte sich damit nach 1945 aus Sicht der Kirche und des Staates in erster Linie die Frage nach der Fortgeltung des Konkordats, stand in den Jahren nach 1933 die Kritik der Kirche an der Nichtbeachtung seiner Regelungen durch das NS-Regime im Vordergrund. Eine Kritik, die in der Enzyklika "Mit brennender Sorge" von Papst Pius XI., dem Vorgänger von Pius XII., gipfelte.

 

Es liegt auf der Hand, dass dieses in Deutschland zuerst heimlich verbreitete und dann am Palmsonntag des Jahres 1937 in allen katholischen Gemeinden öffentlich verlesene päpstliche Sendschreiben zu einer heftigen Auseinandersetzung zwischen Staat und Kirche führen musste. Diese Auseinandersetzung war das Thema des Vortrags von Dr. Sascha Hinkel, der darin insbesondere den Schriftwechsel zwischen den beiden Hauptakteuren analysierte, aber auch einen Blick auf die Entwicklungsgeschichte der beteiligten Institutionen warf, nämlich das Reichsministerium für die kirchlichen Angelegenheiten sowie die Bischofskonferenz in Fulda.

 

Das 1935 entstandene Reichsministerium für die kirchlichen Angelegenheiten sollte ursprünglich der endgültigen Gleichschaltung der evangelischen Kirche dienen, erwies sich aber schließlich in Gestalt seines Ministers Hanns Kerrl auch als Prellbock zwischen der katholischen Kirche und Hitler. Dementspechend war es Kerrl und nicht etwa Hitler, der gegenüber dem Vorsitzenden der Fuldaer Bischofskonferenz, Kardinal Adolf Bertram, die Empörung des Reiches über die Enzyklika zum Ausdruck brachte und der Kirche zum Vorwurf machte, sie bekämpfe das Reich. Es entspann sich ein Briefwechsel, der ganz der Methode Bertrams entsprach, sich bei Verstößen gegen das Konkordat mit Eingaben an die verschiedenen Stellen zur Wehr zu setzen – Hinkel konnte über 260 solcher Eingaben nachweisen, die freilich nur in etwa der Hälfte der Fälle beantwortet wurden – und in dem Bertram nun seinerseits Kerrl vorwarf, das NS-Regime würde die Kirche in Deutschland bekämpfen.

 

Der Briefwechsel endete mit einem Schreiben Kerrls, das folgende, von Hinkel auch in den Titel seines Vortrags aufgenommene Formulierung enthielt: "Eine weitere Diskussion über diese und ähnliche Fragen dürfte wohl ebenso zeitraubend wie unfruchtbar und ergebnislos sein". Anders als bei vielen seiner zahlreichen weiteren Eingaben wurde der Kardinal also in diesem Fall abschließend beschieden, freilich ohne dass sich daraus konkrete Folgen ergeben hätten. Das Verhältnis zwischen Staat und Kirche blieb bis zum Ende des Krieges vage.

 

Damit endete eine sehr anregende Tagung, die keine Wünsche offenließ oder allenfalls den, dass sich die Beteiligten des Projekts bei der Erstellung der schriftlichen Fassungen ihrer Beiträge noch stärker als bisher auch mit der eigentlichen Verwaltungspraxis beschäftigen und ihre Aufmerksamkeit nicht nur auf die politische Ebene richten.

  

 

 

 

Programm:

Mittwoch, 13. November 2019

18.30 Uhr | Abendessen


19.30 Uhr | Begrüßung & Einführung

Prof. Dr. Thomas Großbölting (Münster) und PD Dr. Klaus Große Kracht (Münster)

20.00 Uhr | Abendvortrag | "Politische Beamte" und Politisierung der Beamten in Deutschland
Prof. Dr. Stefan Fisch (Speyer)

 

Donnerstag, 14. November 2019

 

Sektion I: Bürokratien zwischen Plan und Markt – Wirtschaft verwalten


9.30 Uhr | Ein Zweckbündnis? Die Dachorganisation der Industrie- und Handelskammern und die staatliche Verwaltung zwischen Nationalsozialismus und DDR
Anna Elbers (Münster)

10.00 Uhr | Neue Wirtschaftspolitik, alte Richter. Wettbewerbsregulierung in der frühen Bundesrepublik aus Sicht der Rechtssprechung 
Prof. Dr. Sebastian Teupe (Bayreuth)

10.30 Uhr | Der Aufbau der Wirtschaftsverwaltung in der SBZ/DDR – Traditionslinien und Brüche
Prof. Dr. Dierk Hoffmann (München)(verhindert: stellvertretend vorgetragen von Prof. Dr. Th. Großbölting)

Kaffeepause

11.30 Uhr | Kommentar/Diskussion
PD Dr. Michael C. Schneider (Düsseldorf)

 

Sektion II: Die Transzendenz im weltlichen Staat – Religion verwalten

 


15.00 Uhr | Wie selbstverständlich einhalten. Normsetzende Verwaltungspraktiken beim Reichskonkordat nach 1945
Jan H. Wille (Münster)


15.30 Uhr | Pfadabhängigkeiten des deutschen Religionsrechts von Weimar bis Bonn
Prof. Dr. Fabian Wittreck (Münster)

16.00 Uhr | "Eine weitere  Diskussion über diese und ähnliche Fragen dürfte wohl ebenso zeitraubend wie unfruchtbar und ergebnislos sein." Die Enzyklika "Mit brennender Sorge" in der Auseinandersetzung zwischen staatlicher und kirchlicher Verwaltung. 
Dr. Sascha Hinkel (Münster)

 

Kaffeepause


17.00 Uhr | Kommentar/Diskussion
Prof. Dr. Christiane Kuller (Erfurt)

18.30 Uhr | Abendessen

20.00 Uhr | Abendvortrag | Anleitung und Kontrolle: Typologie der Verwaltungsbefugnisse im modernen Rechtsstaat
Prof. Dr. Hinnerk Wißmann (Münster) 

 

Freitag, 15. November 2019

Sektion III: Von Bürgern und Patienten – Gesundheit verwalten

 


09.30 Uhr | "Ein ganzes System auf der Anklagebank." Öffentliche Unsicherheitswahrnehmung als Katalysator ministerialen Verwaltungshandelns
Benedikt Kemper (Münster)

10.00 Uhr | Gesundheit als umstrittenene Bundesaufgabe. Politische Gestaltungsansätze des Bundesministeriums für Gesundheitswesen in den 60er Jahren
Dr. Franziska Kuschel (München)

10.30 Uhr | Verwaltungshandeln im Kalten Krieg: Von der inoffiziellen zur offiziellen deutsch-deutschen Kooperation im Gesundheitswesen
Dr. Annette Hinz-Wessels (Berlin)

 

Kaffeepause


11.30 Uhr | Kommentar/Diskussion
Prof. Dr. Malte Thießen (Münster)

12.30 Uhr | Abschlussdiskussion

 

Mittagessen


Die Veranstaltung fand dankenswerterweise in den Räumen und mit Unterstützung der Alfred-Toepfer-Stiftung vom 13.-15. Novermber 2019 im Seminarzentrum auf Gut Siggen in Ostholstein statt. Es handelte sich um einen geschlossenen Teilnehmerkreis. Die Ergebnisse des wissenschaftlichen Symposiums werden in einem Sammelband beim Steiner Verlag (Stuttgart) publiziert.

 

Die Ankündigung des Symposiums finden Sie auf H/SOZ/KULT unter https://www.hsozkult.de/event/id/termine-41624?title=verwaltungslogik-und-kommunikative-praxis-wirtschaft-religion-und-gesundheit-als-gegenstand-von-buerokratie-in-deutschland-1930-1960&recno=1&q=Nassauer%20Gespr%C3%A4ch&sort=newestPublished&fq=&total=1

 

 

Den Tagungsbericht von Dr. Klaus Ritgen finden Sie hier zum Download: 

 

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Öffentlicher Abendvortrag 2014:
Erwin Teufel
10. Juli in Köln

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7. Hauptstadtgespräch am 24.03.2014
Bund, Länder und Kommunen -
für einen neuen Finanzausgleich

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Podiumsdiskussion am 19.11.2013
in Kooperation mit dem
Landkreistag Sachsen-Anhalt

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6. Hauptstadtgespräch 19.03.2013
Wieviel Dezentralität verträgt
die Energiewende?

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10. Nassauer Gespräch

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5. Hauptstadtgespräch am 10.05.2012
Bildungsföderalismus
in der Finanzierungsfalle

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Publikation:
Der demografische Wandel

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Exklusiv-Angebote für Mitglieder:

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Anmeldung:
Mitglied werden!

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Öffentlicher Abendvortrag 2016:
Willi Kaczorowski
20.10.2016 in Bielefeld

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3. Nassauer Dialog
Digitalisierung und Arbeit 4.0
Format für Young Professionals

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2. Nassauer Dialog 2016
für Nachwuchs-Führungskräfte

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10. Hauptstadtgespräch am 7.9.2016
Gleichwertigkeit der
Lebensverhältnisse in Stadt u. Land

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2. Nassauer Dialog 2016:
Prof. Markus Schächter

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