»

»

»

»

Kommunale Selbstverwaltung zwischen Wiedervereinigung und digitalisiertem Bundesstaat

  Begrüßung von Prof. Dr. Ulrich Reuter, Präsident des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes

Am 25.11.2025 fand das bereits 19. Hauptstadtgespräch der Freiherr vom Stein-Gesellschaft in den Räumlichkeiten des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes (DSGV) statt. Als Präsident der Gesellschaft hatte Hans-Günter Henneke mit Jasper von Altenbockum, Nathalie Behnke und Karl-Rudolf Korte drei ausgewiesene Experten und langjährige Weggefährten um sich versammelt, um gemeinsam mit ihnen und moderiert durch Mitri Sirin über „Kommunale Selbstverwaltung zwischen Wiedervereinigung und digitalisiertem Bundesstaat“ zu diskutieren.

Umrissen war damit eine Zeitspanne, die sich fast vollständig mit der zum 31.12.2025 endenden Amtszeit von Henneke beim Deutschen Landkreistag deckt. Dieser war 1993 zum Beigeordneten des Deutschen Landkreistags gewählt wurden und übernahm 2002 das Amt des Geschäftsführenden Präsidialmitglieds des kommunalen Spitzenverbandes.

In seiner Begrüßung würdigte Ulrich Reuter, Präsident des DSGV, Hennekes Verdienste als „eine der stärksten Stimmen für die Kommunen und vor allem für die Landkreise in Deutschland, streitbar, präzise, genau und immer mit Herz für die Sache dabei“. Reuter wie der nach ihm sprechende designierte Vizepräsident der Freiherr vom Stein-Gesellschaft, Werner Gatzer, führten die zahlreich erschienenen Gäste in ihren Grußworten an das Thema des Abends heran, indem sie die herausragende Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung betonten, zugleich aber auch die großen Herausforderungen unterstrichen, mit denen sich die Landkreise, Städte und Gemeinden derzeit konfrontiert sehen. Wachsende Aufgabenfülle und schrumpfende finanzielle Spielräume – so brachte Reuter die beiden Zangenbewegungen auf den Punkt, zwischen denen die kommunale Selbstverwaltung aufgerieben zu werden droht.

Dass die Kommunen angesichts eines Rekorddefizits vielfach nicht mehr über ausreichende Mittel verfügen, um ihre wesensprägende freiwillige Aufgaben zu erfüllen oder notwendige Instandsetzungsarbeiten an Kindergärten und Schulen sowie sonstigen Infrastrukturen vor Ort zu finanzieren, trägt, wie Gatzer deutlich machte, zu wachsenden Akzeptanzverlusten des Staates und zur politischen Radikalisierung bei – zwei Punkte, die im Verlauf der Diskussion noch ausführlicher thematisiert werden sollten und die Korte gewohnt pointiert so zusammenfasste: „Schlaglöcher ebenen immer den Weg der AfD“.

Wiedereinführung und Bewährung der kommunalen Selbstverwaltung nach der Wiedervereinigung

  Auf dem Podium (v.r.n.l.): Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Dr. Jasper von Altenbockum, Prof. Dr. Nathalie Behnke und Prof. Dr. Karl-Rudolf Korte

Ihren Ausgangspunkt nahm die Diskussion allerdings bei der Wiedereinführung der kommunalen Selbstverwaltung in den ostdeutschen Bundesländern nach der Wiedervereinigung. Henneke, der diese Zeit als Kreisrat des Landkreises Diepholz erlebte, bei dem er seit dem 1.1.1989 tätig war, betonte, dass dieser Prozess – auch Dank der aktiven Unterstützung durch westdeutsche Partnerkommunen – ein Erfolg gewesen sei. Der Erfahrungstransfer habe dabei keineswegs nur in eine Richtung stattgefunden. Vielmehr habe der Westen vom Osten bspw. gelernt, dass die Urwahl kommunaler Hauptverwaltungsbeamter ein gangbarer Weg sei, den man in der Folge übernommen habe.

Behnke und von Altenbockum bekannten, dass sie sich 1989/1990 keine großen Gedanken zum Thema der kommunalen Selbstverwaltung gemacht hätten. Behnke, die zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung gerade dabei war, die Schule abzuschließen, hatte erst nach ihrer Berufung als Professorin an die Universität Konstanz Gelegenheit, sich intensiver mit den Kommunen in Ostdeutschland zu befassen. Es sei bemerkenswert, dass diese in den Nachwendejahren deutlich weniger Schulden angehäuft hätten, als dies bei Kommunen im Westen der Fall war. Vor allem hätten die ostdeutschen Landkreise, Städte und Gemeinden nicht den Fehler gemacht, sich seinerzeit von Einrichtungen wie den kommunalen Wohnungsbaugesellschaften zu trennen, was im Westen vielfach geschah und heute bedauert würde.

  Das 19. Hauptstadtgespräch hatte mit rund 150 Gästen eine sehr gute Resonanz

Von Altenbockum und vor allem auch Korte unterstrichen, dass dieselben Kräfte, die die friedliche Revolution in der DDR getragen haben, dann auch die Entfaltung der kommunalen Selbstverwaltung mitgeprägt hätten. Die Wende, so Korte, sei ein Zeichen dafür, dass Menschen „die Dinge in Eigenverantwortung übernehmen und etwas verändern wollen“. Das gelte auch für die kommunale Ebene.

Heute, so von Altenbockum, funktioniere Selbstverwaltung allerdings nicht mehr in gleicher Weise, wie das seinerzeit der Fall war. Henneke verwies in diesem Zusammenhang darauf, dass ein höheres Maß an Mobilität und eine immer heterogener zusammengesetzte Bevölkerung dazu beitragen könnten, dass das, was für den Freiherr vom Stein Grundlage funktionierender Selbstverwaltung war – nämlich ein natürliches Verantwortungsgefühl für die Selbstgestaltung des Raums, in dem man zusammenlebt – verloren zu gehen droht. Es sei auffällig, dass sich einzelne ländliche Gebiete Deutschlands bei strukturell durchaus vergleichbaren Ausgangsbedingungen ganz unterschiedlich entwickelten. Das liege auch an unterschiedlichen Mentalitäten und Erfahrungen. In Gegenden, die, wie weite Teile Ostdeutschlands, massiv unter Wegzügen und den Folgen des demografischen Wandels litten, falle dies besonders ins Gewicht.

Von Altenbockum gab zu bedenken, dass die Bereitschaft, ein kommunales Amt zu übernehmen, deutlich gesunken sei. Viele würden sich „in ihre privaten Interessensräume“ zurückziehen, die nicht immer etwas mit Gemeinwohl zu tun hätten. Behnke dagegen sah die Dinge etwas differenzierter und warb dafür, das Interesse für kommunale Selbstverwaltung wieder zu wecken. Hier ließen es die etablierten Parteien leider an Engagement vermissen und hätten damit eine Lücke geschaffen, die von der AfD nur zu gerne gefüllt werde. Dem schlossen sich von Altenbockum und Henneke an.

Wiederbelebung der Demokratie auf kommunaler Ebene

Korte sprach sich in diesem Zusammenhang für eine Wiederbelebung der Demokratie vor Ort aus. Demokratie lebe vom Dialog, und dafür müssten Möglichkeiten geschaffen werden. Das könne letztlich nur in den Kommunen gelingen. Ansonsten bewegten sich die Menschen in ihren eigenen Blasen und führten dort „digitale Selbstgespräche“. Henneke unterstützte dies und erinnerte an das auch vom Deutschen Landkreistag begleitete Projekt „Aller.Land“, über das im Januar-Heft dieser Zeitschrift ausführlich berichtet werden wird. Auf den Punkt zurückkommend, dass viele ein Engagement in der Kommunalpolitik scheuten, erinnerte Henneke an einen Satz von Eberhard Schmidt-Aßmann, dem ehemaligen Gesprächsleiter der Professorengespräche des Deutschen Landkreistags, der meinte, niemand identifiziere sich gerne mit einer Institution, die nach eigenem Bekunden von einer Krise in die nächste taumele. Das sei richtig.

Auch Behnke beschäftigte die Frage, wie man im Sinne Kortes wieder Öffentlichkeit in der Kommune herstelle. Es sei dabei weniger das Fehlen geeigneter Begegnungsräume – insoweit widersprach sie Kortes Analyse – als vielmehr der Umstand, dass insbesondere Personen mit höherem Einkommen auf derart viele Angebote im Privaten zurückgreifen könnten, dass sie den öffentlichen Raum mieden und diesen vor allem weniger privilegierten Gesellschaftsschichten überließen. Umso wichtiger seien die klassischen Sozialisationsinstanzen wie Vereine, Schulen oder auch die Kirchen, die sich zuletzt wieder stärker bemühten, Räume für eine demokratische Öffentlichkeit zu schaffen. Solche Ansätze gelte es zu unterstützen.

Von Altenbockum ergänzte diese Beobachtung um den Hinweis, dass auch das Wegbrechen der Lokalzeitungen einen Beitrag zur Auflösung der kommunalen Öffentlichkeit leiste. Die sozialen Medien könnten das nicht ersetzen; es fehle gleichsam das „gemeinsame Lagerfeuer“.

Vom richtigen Umgang mit der AfD

Intensiv diskutiert wurde auch die Frage des richtigen Umgangs mit der AfD. Henneke beklagte, dass es insoweit noch an einer Gesamtantwort fehle. Die Frage stelle sich nicht nur mit Blick auf die kommunalen Vertretungskörperschaften, sondern auch in den Vereinen und anderswo.

  Prof. Dr. Karl-Rudolf Korte, Prof. Dr. Nathalie Behnke und Dr. Jasper von Altenbockum (v.l.n.r.)

Korte führte aus, dass es auch in anderen Ländern an klaren Strategien zum Umgang mit rechts- oder linksextremistischen Parteien fehle. Einen Masterplan dafür gebe es nicht. In Deutschland wäre schon viel gewonnen, wenn man der AfD die Möglichkeit nähme, von der allgemein verbreiteten Überlaunigkeit zu profitieren. Die Deutschen seien „Angstweltmeister“. Umso wichtiger sei es, wieder positive Botschaften zu vermitteln und mit geeigneten Begriffen zu beschreiben, „wie gutes Leben in der Kommune auszusehen hat“.

Von Altenbockum stimmte zu, dass es auch um eine Kommunikationsstrategie gehe, warnte aber auch davor, dass das Bemühen um positive Botschaften nicht dazu führen dürfe, Dinge, die im Argen lägen, nicht auch als solche zu bezeichnen. Das untergrabe die politische Glaubwürdigkeit. Was im Übrigen jedenfalls kein guter Ansatz zur Eindämmung der AfD sei, sei es, ihren Kandidaten die Wahlzulassung zu verwehren, wie jüngst etwa in Ludwigshafen geschehen. Auch die Zulassung eines Kandidaten, dessen Verfassungstreue fragwürdig sei, sei natürlich problematisch. Natürlich sei es geboten, Zweifeln daran, ob er jederzeit für die freiheitlich demokratische Grundordnung eintreten werde, nach der Wahl nachzugehen, wie in Thüringen praktiziert. Die Nichtzulassung wirke sich aber noch gravierender aus und habe nicht zuletzt zur Folge, dass sich Teile der Bevölkerung nicht an der Wahl beteiligten.

Finanzausstattung und Aufgabenkritik

Dass das Fehlen finanzieller Möglichkeiten auch etwas mit dem Erstarken des politischen Extremismus zu tun hat, klang bereits sehr früh in der Diskussion an, die sich nun der Frage zuwandte, wie die Finanzausstattung der Kommunen verbessert werden könnte.

Behnke gab ihrer Erwartung Ausdruck, dass es im Zuge des Zukunftspaktes zu einer Erhöhung der Umsatzsteuerpunkte zugunsten der kommunalen Ebene kommen werde. Das werde aber nicht reichen, man müsse auch auf der Ausgabenseite ansetzen. Dazu müssten vor allem die sozialen Lasten in den Blick genommen werden. Dabei gehe es nicht nur um die Frage, welche Leistungen in Zukunft noch erbracht werden sollten, sondern auch, wer sie zu tragen habe. Die Länder könnten die Kommunen nicht nur im kommunalen Finanzausgleich, sondern auch dadurch entlasten, dass sie Aufgaben selbst wahrnehmen. Auch über den sozialen Bereich hinaus sei zu prüfen, welche Aufgaben künftig von den Kommunen wahrgenommen werden oder auf andere Ebenen verlagert werden sollten. Die Digitalisierung eröffne insoweit neue Möglichkeiten auch für eine stärker zentralisierte Aufgabenwahrnehmung.

Mit letzterer Aussage provozierte Behnke allerdings deutlichen Widerspruch von Henneke. Das Verschieben von Aufgaben habe – auf den Staat als Ganzes gesehen – keine finanziell entlastende Wirkung, weil die verschobene Aufgabe ja nach wie vor erfüllt werden müsse – im Falle einer Zentralisierung allerdings von einer deutlich bürgerferneren Institution als den Kommunen. Richtig sei dagegen, zunächst auf der Einnahmenseite anzusetzen. Hier bestehe – etwa mit Blick auf die Höhe der Grundsteuer – durchaus noch Potenzial für Einnahmeerhöhungen, die die Kommunen selbst gestalten könnten. Das werde aber nicht reichen. Die Kommunen seien aufgrund von Aufgabenüberbürdungen unverschuldet in die aktuelle Krisenlage geraten; deshalb sei es erforderlich, „die Einnahmenverteilung im Staat zwischen Bund, Ländern und Kommunen strukturell zugunsten der Kommunen zu verbessern“. Im Übrigen wollten die Kommunen die ihnen übertragenen Aufgaben auch weiterhin erfüllen. Das gelinge aber nur, wenn Standards zurückgeführt würden. Außerdem brauche es einer Diskussion über die Frage, wie Aufgaben zwischen Staat und Gesellschaft künftig verteilt werden sollten. Dabei würden wir auch wieder – ganz im Sinne der Grundsätze der Freiherr vom Stein-Gesellschaft – mehr Eigenverantwortung einfordern müssen. Und dazu gehöre auch, den Kommunen wieder mehr Gestaltungsmacht einzuräumen. Natürlich sei es bspw. wichtig, dass es vor Ort genügend Kindergärtenplätze gibt. Dazu müsse man den Kommunen aber nicht im Einzelnen vorgeben, wie sie dieses Problem zu lösen haben. Ein kluger Bürgermeister werde von selbst erkennen, dass er ohne solche Angebote im Wettbewerb mit anderen Kommunen verlieren werde. Er, Henneke, habe allerdings Zweifel, ob die Gesellschaft schon bereit sei, eine solche radikale Wende mitzutragen, wie das nach dem Ende der Regierungszeit Schmidt-Genscher der Fall war.

Auch von Altenbockum äußerte sich skeptisch. Ein Grundproblem sei, dass die Länder ihre Rolle als Sachwalter der Kommunen im Bundesstaat nicht ausreichend wahrnehmen würden. Diese könnten über den Bundesrat neue Belastungen der Kommunen verhindern, täten dies aber nicht. Aber auch auf Bundesebene gäbe es Versäumnisse. Eigentlich stehe alles im Koalitionsvertrag. Die große Enttäuschung, die der Regierung derzeit entgegenschlage, beruhe darauf, dass sie nicht in der Lage, vielleicht aber auch nicht Willens sei, das alles umzusetzen. Es fehlte die Bereitschaft zu grundlegenden Veränderungen.

Moderator Mitri Sirin (links) und Prof. Dr. Karl-Rudolf Korte

Korte sprach in Reaktion darauf von einem „Momentum für Zumutungsmut“, das sich derzeit noch nicht eingestellt habe, aber möglicherweise noch einstellen werde. Auch in der Vergangenheit sei es keineswegs so gewesen, dass stets diejenigen Parteien gewählt wurden, die am meisten versprochen haben. Die Regierung stehe vor der Herausforderung, eine „Verlustkompetenz“ zu entwickeln und eine „Demokratieerzählung“ zu erfinden, durch die überzeugend vermittelt werden könne, dass angesichts knapper Mittel die Dinge neu zu priorisieren seien. Ob dies der Regierung gelinge, sei offen. Derzeit sei es ja eher so, dass Kabinettsentscheidungen als Anregungen für Regierungsfraktionen gelten – was der Verabschiedung der Kanzlerdemokratie auf offener Bühne gleichkomme.

Digitalisierung und kommunale Selbstverwaltung

Behnke hatte das Stichwort „Digitalisierung“ bereits im Zusammenhang mit der von ihr befürworteten Hochzonung bzw. Zentralisierung von Aufgaben erwähnt. Vom Moderator darauf angesprochen, wie weit die Digitalisierung in Deutschland vorangeschritten sei, äußerte sie sich grundsätzlich positiv. Natürlich sei es so, dass lange Zeit viel verschlafen worden sei. Mittlerweile sei aber, und zwar nicht zuletzt auf kommunaler Ebene, im Hintergrund auch schon viel erreicht worden. Sie rechne damit, dass dies zeitnah auch für die Bürger spürbar werde.

Von Altenbockum teilte diese Einschätzung, machte aber auch deutlich, dass er es für fatal hielte, wenn Digitalisierung zu einer Auflösung der staatlichen Ebenen führe. Digitalisierung trage stets einen Zug zur Zentralisierung in sich. Es müsse aber auch in Zukunft möglich sein, dezentrale, subsidiäre Lösungen anzubieten. Technisch sei das kein Problem. Er selbst bevorzuge übrigens nach wie vor den persönlichen Kontakt und zeigte sich erfreut, dass einer seiner Kollegen in der FAZ davon geschrieben habe, dass die Gemeinden und Kreise (bislang) das „freundliche Gesicht des Staates“ waren. Das dürfe im Zuge der Digitalisierung nicht verloren gehen.

Kommunale Spitzenverbände

Zum Ende der spannenden Diskussion befragte der Moderator das Podium nach seiner Einschätzung zur Wirksamkeit der kommunalen Spitzenverbände. Korte machte es in seiner Antwort ganz kurz: Nicht zuletzt mit Blick auf Hans-Günter Henneke seien die kommunalen Spitzenverbände „ein Reservat der Schlauheit“. Etwas weiter holte Behnke aus, die auf ihre Forschungen zur Arbeit der kommunalen Spitzenverbände verwies, welche gerade für den Deutschen Landkreistag ein sehr erfreuliches Ergebnis zu Tage gefördert haben, sei er doch, wenn es um die Durchsetzung von Forderungen in Gesetzgebungsverfahren gehe, unter allen drei kommunalen Spitzenverbänden der durchsetzungsstärkste. Erfolgreicher sei die kommunale Interessensvertretung nur, wenn alle drei kommunalen Spitzenverbände zusammenwirkten. Von Altenbockum regte an, dass die Spitzenverbände im Hinblick auf ihre interne Willensbildung transparenter würden. Es könne nur helfen, wenn eine breitere Öffentlichkeit wisse, was die Landkreise, Städte und Gemeinden zu bestimmten Fragen meinten. Henneke selbst beklagte, dass die kommunalen Spitzenverbände in der aktuellen Situation nicht ausreichend Gehör fänden. Dass er dabei von „absoluter Erfolgslosigkeit“ sprach, wird (hoffentlich) nur eine Momentaufnahme bleiben. Als Quintessenz seiner langen Amtszeit, diese Bemerkung sei hier erlaubt, wäre eine solche Einschätzung jedenfalls völlig unangebracht.

  Gundula Roßbach, Werner Gatzer, Prof. Dr. Hans-Günter Henneke, Prof. Dr. Nathalie Behnke, Christoph Dammermann (v.l.n.r.)

Die vom Freiherrn vom Stein 1807 konzipierte und 1808 eingeführte Kommunale Selbstverwaltung ist nach der Wiedervereinigung Deutschlands 1990 samt den kommunal getragenen Sparkassen auf die Gemeinden und Landkreise der neuen Länder übertragen, aber auch mit (z.T. mehrfachen) Gebietsreformen verbunden worden. Seither hat sie sich im ganzen Bundesgebiet bewährt, ist aber auch immer wieder durch (Über-) Regulierung und Finanzknappheit unter Druck geraten.

Dabei sind die Gemeinden und Kreise für die Menschen in Deutschland das Gesicht des Staates.

Die jüngsten Digitalisierungs- und Verwaltungsreformbestrebungen beinhalten völlig neue Chancen, aber auch erhebliche Risiken für die Kommunen in Deutschland, wie wir sie kennen.

Über Herausforderungen der letzten 35 Jahre bis heute, vor allem aber über Zukunftsperpektiven im föderalen Staat wollen wir mit einem seit 1989 kommunal engagierten Akteur und vier langjährigen innenpolitischen Wegbegleitern aus Publizistik und Wissenschaft diskutieren.

Programm

17:00 Uhr | Empfang

17:30 Uhr | Begrüßung
Prof. Dr. Ulrich Reuter | Präsident Deutscher Sparkassen- und Giroverband e.V.
Werner Gatzer | des. Vize-Präsident Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e.V., Staatssekretär a.D.

18.10 Uhr | Diskussion
Dr. Jasper von Altenbockum | Verantwortlicher Redakteur Innenpolitik, Frankfurter Allgemeine Zeitung
Prof. Dr. Nathalie Behnke | TU Darmstadt, Landesverfassungsrichterin a.D.
Prof. Dr. Hans-Günter Henneke | Präsident Freiherr-vom-Stein-Gesellschaft e.V.
Prof. Dr. Karl-Rudolf Korte | Universität Duisburg-Essen, Direktor NRW School of Governance

Moderation
Mitri Sirin | ZDF, Moderator der 19 Uhr heute-Nachrichten und des Morgenmagazins

anschließend Ausklang mit Imbiss, Getränken und Gesprächen